在最新发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中，土地市场的统一被放到要素市场改革首位，透露了不少未来改革方向。比如，城镇新增建设用地将与人口吸纳挂钩，与财政转移支付挂钩；在建设用地增量逐步递减之下，将统筹增量和存量建设用地，城市建设不再“摊大饼”而将注重城市更新；将完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。

撬动经济的“棋眼”

对于中国经济而言，土地市场改革有望成为这盘发展大棋的“棋眼”，起到一招活、全盘皆活的关键作用。

中国人民大学公共管理学院院长、教授严金明说，要形成强大的国内市场，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，土地市场改革是其中关键一招。

我国宪法规定，城市土地属于国家所有；农村和城市郊区土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。宪法也规定，土地使用权可以依照法律规定转让。同时，1990年国务院规定，城镇国有土地允许转让。

也就是说，我国以前实行的是城乡二元土地制度，农村土地只有征用后才可入市转让交易。由此造成的结果是，改革开放后，在经济发展需要大量工业用地的情况下，实际入市的住宅用地规模相对较小，在一些大城市，供给少可能导致房价上涨。与此同时，农村土地价值难以实现。

党的十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年，全国33个地市开始改革试点。2019年8月份，土地管理法的修改为改革扫清了法律障碍。

当前国内大循环的一大堵点存在于城乡之间。要提振国内消费，须打通城乡，提高农民收入、壮大中等收入群体，才能支撑超大规模的消费市场。

严金明表示，此次中央发布的意见和之前两份要素市场改革意见一脉相承。2020年4月份，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布；今年1月份，国务院办公厅发布《关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》。

“要素市场要充分发挥市场配置资源的决定性作用。摆在我们面前的一个重要问题是土地作为重要生产要素，是不是也应该充分发挥市场配置资源的决定性作用？”严金明说。

目前来看，在要素市场改革中，土地市场改革相对滞后，同时也意味着潜力及改革可能释放的红利很大。

严金明表示，一方面要通过改革提高土地资源利用效率；另一方面，要坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。

盘活存量土地

意见提出，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理。

增量建设用地是从其他非建设用地转变而来。市场主体一般通过土地招标、拍卖、挂牌获得土地使用权，属于一级土地市场。过去，土地管理更多关注的是这类土地。

存量建设用地是已经完成开发的建设用地，即土地二级市场。改革开放以后，我国城市快速发展，城市建设用地也在不断增加，与此同时，存在不少批而未供、闲置土地和低效土地。在增量建设用地增长空间有限的情况下，存量土地盘活成为未来发展重点。

今年《政府工作报告》提出，有序推进城市更新，加强市政设施和防灾减灾能力建设，开展老旧建筑和设施安全隐患排查整治，再开工改造一批城镇老旧小区，支持加装电梯等设施，推进无障碍环境建设和公共设施适老化改造。

严金明表示，目前我国存量建设用地市场化程度偏低，管理上也存在一些不规范。盘活存量建设用地，需要注意防止国有资产流失，规范市场，同时现在农村宅基地入市正在试点阶段，仍存在一些政策障碍。

意见提出，完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。

建设用地增减挂钩制度实施后，各地开展了诸多实践。如重庆“地票”、广东南海“地券”等。2018年3月份，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，创新了省际间建设用地的协调，发达省份获得了建设用地指标，贫困地区也获得了难得的发展资金。

但是，无论是跨省域补充耕地，还是建设用地的跨省调剂，在很大程度上是以政府主导的方式推进。严金明表示，要按照市场配置资源的要求，建成全国统一的土地市场，使全部土地有主、有价，流动起来。

2019年7月份，国务院办公厅发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，这是我国首个针对土地二级市场的政策，随着土地增量递减，存量土地交易必将增加，交易重心也将逐步转向二级市场。因此，全国统一土地二级市场的健全规范成当务之急。

“人”和“地”如何匹配

刚结束的今年首次集中供地中，区域分化成为突出特点。比如，有些北方城市流拍率高达83%，而深圳今年一批次供地均达上限，纯自持保障性租赁住房用地也因达到地价上限转而摇号。

其中迹象表明，人口流入多的城市土地需求更为旺盛。如何让人口和土地供应更为匹配？意见提出，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。这意味着，人口流入多的城市可望获得更多供地指标。

在过去，一些人口流出地区住宅用地供大于求，导致房屋空置率居高不下。同时一些人口流入多的城市土地需求量大，供应常难以接继，进而可能推高房价。这个政策，就是试图解决土地供需错配的问题。

2016年，为调动地方吸纳农业转移人口落户积极性，《政府工作报告》首次提出建立“人地钱”挂钩政策。此后，多省进行试点，探索建立“人地钱”挂钩，以人定地、钱随人走制度。可以预计，未来财政支付和人口、土地的适配性将不断加强。 (经济日报记者 黄晓芳)