2022年中央一号文件已经公布，乡村振兴战略再次成为市场关注热点，在分析该文件的影响之前，我们首先梳理一下，最近10年的中央一号文件对三农问题的关注重点和政策抓手的变化：

从上表的总结中可以看出，2018年以来，在脱贫攻坚工作还在紧张推进的阶段，乡村振兴战略就已经在政策面被越来越频繁提及和进行顶层设计，表现出极为强烈的政策连续性。

无论经济如何发展，城镇化水平提高到什么程度，农村和农业都必定会存在，变化的只是其存在形式，在中国这样的14亿人口的农业大国更是如此。当前我国农业发展到一个新的历史节点，社会的主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，而城乡发展的严重不平衡和农业农村发展的普遍不充分则是这种不平衡不充分的发展的集中体现。2020年底，在中国内地832个贫困县全部摘帽，脱贫攻坚取得了历史性成就的背景下，中央农村工作会议明确，脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。实施乡村振兴战略是是破解城镇化进程中乡村发展困境的根本途径，是城乡协调发展政策演进的必然结果。

在2018年一号文件的指导下，公布了乡村振兴战略规划（2018-2022），目前实施了4年，已经进入收官阶段，主要指标及其完成情况如下表：

表1，乡村振兴战略规划主要指标和完成情况（部分）

我们注意到大多数指标在2020年就已经达到甚至超过了期望值，到2022年顺利达标是可以预期的。某些指标如粮食产能、科技贡献率等已经在2020年提前完成了规划目标；但农业劳动生产率、恩格尔系数等指标则表现差强人意；有些指标甚至还低于2016年。这既有疫情负面影响的因素（对乡村旅游的打击非常大），也与农业农村长期存在的若干发展短板有关。2022年一号文件中，提出接续全面推进乡村振兴，牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，就是对这些短板的清晰认知，并提出有针对性的解决措施。

短板一：农业现代水平和城乡二元经济结构转化滞后。

改革开放以来，我国农业现代化水平虽然得到了快速提升，但仍滞后于城镇化、工业化进程。我国城乡二元经济结构强度在世界范围内仍处于较高水平，城乡二元经济结构仍然是制约我国乡村发展的主要障碍。这种障碍存在于农业生产和流通的各个方面。例如：

粮食种植风险的共担机制缺失。随着土地流转工作的推进，农民种植规模不断提升，必须依靠贷款购置农业生产所需物资、支付土地租金，付出大量利息。导致其种植粮食的经营风险越来越大。由于缺乏粮食种植风险的共担机制，农民种植粮食的积极性受到一定挫伤。

农业生产组织建设不规范，没有发挥应有作用。部分合作社的成立是为了套取国家政策资金，在农业生产中形同虚设。

农村基础设施不能适应农业现代化的要求。农田水利设施欠账是众所周知的事实；特别是农田水利设施建设中重灌溉轻排灌，一旦遇到强降雨，就成为洪涝灾害的隐患。随着农村收入提高和土地流转规模的不断扩大，大型农机具和农村机动车数量激增，农村道路已经远不能适应农业机械发展的需要；而由于缺乏日常管护，田间道路、桥涵损毁日益严重。

土地经营权抵押贷款步履维艰，原因在于土地承包和抵押的标准不一致。一些地方在第二轮承包土地时，水田、旱地的划分是根据土地生产率的高低按照一定系数折算的。但抵押土地经营权时，金融部门却按照土地承包证上的土地面积计算，农民实际耕作的土地面积与承包土地面积之间差距很大。

由于这些障碍，近年来农业生产对农民增收的贡献逐步下滑，农民收入的增长主要依靠农业经营净收入之外的国家财政或第二、第三产业支撑。同时，农村居民的收入绝对水平依然很低，城乡收入差距依然较大。因此，增加农民收入，持续缩小城乡收入差距，既是推进农业农村现代化的难点，也是实施乡村振兴战略的关键。

短板二：生活基础设施落后，农村环境问题突出，老龄化、空心化日益严重。

从城乡基础设施基本情况对比看，在用水、燃气、生活污水处理和生活垃圾无害化处理等方面均存在较大差距。从卫生、养老等公共服务角度看，城乡居民在医疗卫生和最低生活保障等方面具有较大差距。2020年，城市居民的人均医疗保健支出是农村居民的1.5倍，城市每千人口拥有的卫生技术人员数、每千人口拥有的执业（助理）医师数、每千人口拥有的注册护士数分别是农村的2.22倍、2.07倍和2.58倍；城市最低生活保障平均标准和平均支出水平分别是农村的1.6倍和2.1倍。

良好的生态环境，是农村相对于城市地区的最大优势和宝贵财富，但近年来以农业面源污染、农村人居环境不佳为代表的农村环境问题日益突出。从农业面源污染来看，我国农产品尤其是粮食增产高度依赖化肥、农药等农业化学品，长期过量使用农药、化肥、地膜以及规模化畜禽养殖产生的大量排泄物，导致出现耕地板结、土壤酸化、环境污染等问题。从农村人居环境来看，近年来农村“脏乱差”问题初步得到解决，但由于农村建设投资长期不足，导致农村人居环境依然较差，远不能满足农村居民日益增长的美好生活需要。

同时，随着城镇化快速推进，农村大量青壮年劳动力进城务工和安家落户，导致农村人口老龄化、村庄“空心化”、“三留守”等问题日益严重。根据学者张璟等对全国262个村庄的调研，农村老龄化形势严峻。各地村中59岁以上老龄人口占全村总人口比重均超过10%的老龄化社会标准线，其中特别是东北(29.8%)、华北(23.1%)地区农村老龄化程度最深。

短板三：农业劳动力人力资本水平较低，农民增收难度加大。

由于教育、医疗等公共服务供给长期不足，我国农民整体人力资本水平偏低的状况未得到根本转变，农村劳动力的人力资本投资处于较低水平，全国91.8%的农业从业人员仅具备初中及以下文化水平，西部和东北地区接受高中及以上教育的农业从业人员比重不超过7%，这是农业农村现代化和经济转型升级过程中必须面对的重大问题。

前述张璟等进行的调研中，样本村拥有高中学历的劳动力占20%以上的是华东(23.6%)、华北(23.4%)、华南(23.3%)、东北(20.3%)，最低的是西南地区(14.0%)。村内人口性别不均衡的情况普遍存在，男女比例为1.13:1，各地区农村男性人数比女性人数多。

纵观2022年中央一号文件，在粮食安全、城乡联动、人口素质基础设施等方面提出的规划措施，是克服上述短板，全面推进乡村振兴的关键。

高度重视国家粮食安全。目前，我国粮食产能稳定达到新的水平，粮食供求总量呈现出宽松的态势。但从产品结构看，粮食主要品种结构性过剩和短缺并存的矛盾并未得到根本缓解。一号文件把抓好粮食生产和重要农产品供给摆在首要位置，在当前俄乌地缘冲突急剧升级，国际粮油价格轮番暴涨的背景下，这个多年来一直奉行的政策导向显示出了特殊重要的意义和前所未有的紧迫性。2022年将继续提高稻谷、小麦最低收购价，稳定种粮农民补贴；同时通过多种途径大力扩种大豆等油料作物，尽可能降低油料进口依存度。在强化农业基础支撑方面，耕地保护政策力度进一步提升，把耕地保护作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。在确保18亿亩耕地红线的前提下，还要多渠道增加投入，在2022年建设高标准农田１亿亩，累计建成高效节水灌溉面积４亿亩，实施黑土地保护性耕作8000万亩等。

建立乡村振兴与新型城镇化的联动机制。一号文件指出，要大力发展县域富民产业和加强县域商业体系建设，支持大中城市疏解产业向县域延伸，引导产业有序梯度转移。大力发展县域范围内比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，推动形成“一县一业”发展格局。实施县域商业建设行动，促进农村消费扩容提质升级。显然，实施乡村振兴战略要以推进新型城镇化为前提，要根据未来城乡人口格局来确定乡村基础设施和公共服务的布局，做好产业布局和村庄整治规划。而在推进新型城镇化的过程中，吸引城市资金、技术、人才等要素向农村流动，推动城市基础设施和公共服务向农村延伸，充分发挥城市对农村的带动和辐射作用，才是促进乡村全面振兴的有效途径。

大力提高农村人口素质，改善人口结构。一号文件提出加强乡村振兴人才队伍建设，“神农英才”、“头雁”项目等一系列引才育才机制有望落地。同时，鼓励地方出台城市人才下乡服务乡村振兴的激励政策，有计划开展教育、医疗干部人才组团式帮扶等政策，城乡双向人才流动渠道将逐步被打开。具体实施层面，还需要积极培育乡村“三农”带头人和职业农民，为其提供必要的项目、资金、人力培训等，提高“三农”带头人的致富经验和资源的获得及利用能力;鼓励农村劳动力务农人数比重大的地区继续发展农业生产，对农村劳动力非农化倾向高的地区促进农地流转进行规模化经营和加快培育新型经营主体。

加强对公共基础设施的投资，降低农村集体经济组织负担。一号文件提出，政府继续加大对村庄道路桥梁等基础设施缺乏的村庄的公共投资，并在公共基础设施维护上给予奖补支持。对于东北、西北、西南等地区，要给予差异化的区域发展支持政策和继续倾斜支持。扎实开展重点领域农村基础设施建设和大力推进数字乡村建设。

2022年是乡村振兴战略规划实施的最后一年，也是进入后脱贫时代的第二年；顺利完成2022年规划目标，将为十四五和2030年农业农村长期规划的实施，以及更长远的乡村振兴战略奠定良好基础。